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來(lái)源：大成律師事務(wù)所
摘要
氫能作為一種新型能源，較傳統(tǒng)化石能源而言，具有來(lái)源多樣、清潔低碳、靈活高效的特點(diǎn)，可廣泛應(yīng)用于能源、交通運(yùn)輸、工業(yè)、建筑等多領(lǐng)域。氫能產(chǎn)業(yè)鏈涉及“制氫、儲(chǔ)氫、運(yùn)輸、加氫、應(yīng)用”多環(huán)節(jié)[1]。我國(guó)目前氫能產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展的初期階段，在政策法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)發(fā)展等方面仍存在一定不足，各主體如何參與到氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中，仍需思考。本文作為“碳中和”系列文章之一，旨在梳理簡(jiǎn)述氫能產(chǎn)業(yè)以及中國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)的立法現(xiàn)狀并總結(jié)問(wèn)題，供進(jìn)一步探討。
一、氫能產(chǎn)業(yè)概述
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氫能是指氫在物理與化學(xué)變化過(guò)程中釋放的能量，是一種具有多重優(yōu)勢(shì)的二次能源；氫氣的來(lái)源多樣，可利用化石燃料生產(chǎn)，也可電解水生產(chǎn)；氫氣便于儲(chǔ)運(yùn)，適應(yīng)大規(guī)模儲(chǔ)能；氫能的用途廣泛，可供發(fā)電、供熱、交通利用；氫的能量密度大，熱值是化石燃料的3至4倍，通過(guò)燃料電池可實(shí)現(xiàn)90%以上的綜合轉(zhuǎn)化效率[2]。
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基于以上特點(diǎn)，氫能在全球能源轉(zhuǎn)型過(guò)程中的角色價(jià)值日益凸顯。就目前全球能源發(fā)展情況看，未來(lái)化石能源、新能源及氫電二次能源互聯(lián)互動(dòng)的格局將成為一種長(zhǎng)期狀態(tài)。以氫能源為基礎(chǔ)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)鏈涵蓋[3]：
●上游產(chǎn)業(yè)：氫氣的生產(chǎn)與供應(yīng)，涉及氫氣制?。òɑ剂现迫?、工業(yè)副產(chǎn)、可再生能源電解水等）、氫氣儲(chǔ)運(yùn)（包括儲(chǔ)氫瓶、管道運(yùn)氫、液氫槽車(chē)等）、加氫站建造與運(yùn)營(yíng)。
●中游產(chǎn)業(yè)：燃料電池及核心零部件，涉及燃料電池核心零部件（包括雙極板、膜電極、質(zhì)子交換膜、氣體擴(kuò)散層、催化劑等）、電堆、系統(tǒng)的研發(fā)、生產(chǎn)與銷(xiāo)售。
●下游產(chǎn)業(yè)：燃料電池及氫氣的應(yīng)用，主要涉及燃料電池新能源汽車(chē)、不間斷電源（UPS）、工業(yè)及建筑領(lǐng)域用氫。
其中，制氫技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施加氫站建設(shè)、燃料電池研發(fā)與制造是氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)和核心。
（三）我國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)2021投融資情況
截至2021年3月23日，2021年全國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)相關(guān)投融資項(xiàng)目共107個(gè)，投融資規(guī)模約為1091.51億元人民幣；其中，燃料電池汽車(chē)產(chǎn)業(yè)鏈類(lèi)相關(guān)項(xiàng)目投融資金額比例最高，約占42%；其次為制氫/儲(chǔ)氫/加氫站類(lèi)項(xiàng)目，投融資金額比重約為40%。[4]
其中，投融資金額排名前7的分別是華能內(nèi)蒙古東部能源、現(xiàn)代汽車(chē)、東旭集團(tuán)、中科潤(rùn)谷、南昌大學(xué)和濰柴動(dòng)力。華能內(nèi)蒙古東部能源開(kāi)發(fā)的風(fēng)光儲(chǔ)高比例耦合綠電制氫示范項(xiàng)目總投資額約為90億元，位居首位。[5]
二、中國(guó)目前氫能產(chǎn)業(yè)立法及政策出臺(tái)現(xiàn)狀
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2020年4月10日，國(guó)家能源局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)能源法（征求意見(jiàn)稿）》將氫能列入能源范疇，此外，目前我國(guó)尚未在法律或行政法規(guī)層面對(duì)氫能產(chǎn)業(yè)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法。氫能產(chǎn)業(yè)在我國(guó)發(fā)展的政策依據(jù)主要以國(guó)家層面的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策和地方層面的指導(dǎo)政策為主。
（二）國(guó)家指導(dǎo)性政策
氫能產(chǎn)業(yè)國(guó)家指導(dǎo)性政策主要由國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、工信部、能源局等職能部門(mén)負(fù)責(zé)制定和出臺(tái)，其政策方向主要以支持燃料電池汽車(chē)為主，覆蓋研發(fā)支持、激勵(lì)政策、投資管理、技術(shù)創(chuàng)新、準(zhǔn)入管理等方面。下文將從國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、指導(dǎo)性意見(jiàn)、補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策三個(gè)方面歸納總結(jié)國(guó)家指導(dǎo)性政策的出臺(tái)情況：
1．國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃
2014年6月7日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃（2014-2020年）》（國(guó)辦發(fā)[2014]31號(hào)），把發(fā)展清潔低碳能源作為調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的主攻方向，將氫能與燃料電池確立為20個(gè)能源科技重點(diǎn)創(chuàng)新方向。
2016年3月，國(guó)家發(fā)改委、能源局發(fā)布的《能源技術(shù)革命創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃（2016-2030年）》（發(fā)改能源[2016]513號(hào)）把氫能源與燃料電池技術(shù)創(chuàng)新研究列為15項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一，并指明了氫能與燃料電池的具體創(chuàng)新目標(biāo)、行動(dòng)措施以及戰(zhàn)略方向。
2016年11月29日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2016]67號(hào)），提出系統(tǒng)推進(jìn)燃料電池汽車(chē)研發(fā)與產(chǎn)業(yè)化，到2020年，實(shí)現(xiàn)燃料電池汽車(chē)批量生產(chǎn)和規(guī)模化示范應(yīng)用的目標(biāo)。
2019年3月5日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《政府報(bào)告》，提出穩(wěn)定汽車(chē)消費(fèi)，繼續(xù)執(zhí)行新能源汽車(chē)購(gòu)置優(yōu)惠政策，推動(dòng)充電、加氫等設(shè)施建設(shè)。
2020年6月5日，國(guó)家能源局印發(fā)《2020年能源工作指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各能源部門(mén)穩(wěn)妥有序推進(jìn)能源關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，推動(dòng)氫能技術(shù)進(jìn)步與產(chǎn)業(yè)發(fā)展；制定實(shí)施氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極推動(dòng)應(yīng)用示范。
2020年10月20日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2021—2035年）的通知》（國(guó)辦發(fā)[2020]39號(hào)），提出到2025年實(shí)現(xiàn)燃料電池汽車(chē)商業(yè)化應(yīng)用、氫燃料供給體系建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的發(fā)展愿景；決定繼續(xù)深化“三縱三橫”研發(fā)布局，其中燃料電池汽車(chē)為“三縱”研發(fā)布局之一。
2．指導(dǎo)性意見(jiàn)
2019年1月4日，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部、發(fā)改委、工信部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<柴油貨車(chē)污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃>的通知》（環(huán)大氣[2018]179號(hào)），鼓勵(lì)各地組織開(kāi)展燃料電池貨車(chē)示范運(yùn)營(yíng)，建成一批加氫示范站。
2019年5月，工信部頒布《2019年新能源汽車(chē)標(biāo)準(zhǔn)化工作要點(diǎn)》，明確將發(fā)展氫燃料電池作為重點(diǎn)工作，要求加快燃料電池電動(dòng)汽車(chē)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
2019年6月30日，國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部發(fā)布《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄（2019年版）》（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、商務(wù)部令第27號(hào)）[6]將氫燃料生產(chǎn)，氫能制備與儲(chǔ)運(yùn)設(shè)備制造，新能源汽車(chē)關(guān)鍵零部件制造，加氫站建設(shè)、經(jīng)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)列入全國(guó)鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄。
2019年11月15日，國(guó)家發(fā)改委、工信部等聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2019]1762號(hào)），特別提出要推動(dòng)氫能產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、集聚發(fā)展，完善氫能制備、儲(chǔ)運(yùn)、加注等設(shè)施和服務(wù)。
2020年3月11日，國(guó)家發(fā)改委和司法部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)法規(guī)政策體系的意見(jiàn)》（發(fā)改環(huán)資[2020]379號(hào)），將研究制定氫能發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和支持政策作為2021年完成的重點(diǎn)任務(wù)之一。
3．補(bǔ)貼及優(yōu)惠政策
2009年1月23日，財(cái)政部與科技部出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展節(jié)能與新能源汽車(chē)示范推廣試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)建[2009]6號(hào)），規(guī)定對(duì)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)用乘用車(chē)和輕型商用車(chē)每輛補(bǔ)貼25萬(wàn)元，對(duì)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的城市公交客車(chē)每輛補(bǔ)貼60萬(wàn)元。
2014年11月18日，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于新能源汽車(chē)充電設(shè)施建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)的通知》（財(cái)建[2014]692號(hào)），規(guī)定對(duì)符合有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的新建燃料電池汽車(chē)加氫站每個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)400萬(wàn)元。
2015年4月，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委出臺(tái)《關(guān)于2016-2020年新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政支持政策的通知》（財(cái)建[2015]134號(hào)），規(guī)定燃料電池乘用車(chē)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為20萬(wàn)元/輛，輕型客車(chē)、貨車(chē)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為30萬(wàn)元/輛，大中型客車(chē)、中重型貨車(chē)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為50萬(wàn)元/輛。
2016年12月30日，財(cái)政部、科技部、工信部、發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建[2016]958號(hào)），規(guī)定除燃料電池汽車(chē)外，各類(lèi)車(chē)型2019-2020年中央及地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和上限在上述現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上退坡20%。
2018年2月12日，財(cái)政部等四部委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整完善新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建[2018]18號(hào)），規(guī)定燃料電池汽車(chē)補(bǔ)貼基本保持不變。
2019年3月26日，財(cái)政部等四部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建[2019]138號(hào)），規(guī)定2019年3月26日至2019年6月25日為過(guò)渡期，過(guò)渡期內(nèi)燃料電池汽車(chē)補(bǔ)貼退坡20%，正式期補(bǔ)貼政策將另行公布，并明確給予加氫站建設(shè)和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支持。
2020年4月23日，財(cái)政部、工業(yè)和信息化部、科學(xué)技術(shù)部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》（財(cái)建[2020]86號(hào)），將當(dāng)前對(duì)燃料電池汽車(chē)的購(gòu)置補(bǔ)貼，調(diào)整為選擇有基礎(chǔ)、有積極性、有特色的城市或區(qū)域，重點(diǎn)圍繞關(guān)鍵零部件的技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用開(kāi)展示范，中央財(cái)政將采取“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式對(duì)示范城市給予獎(jiǎng)勵(lì)。
2020年9月16日，國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委、能源局等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展燃料電池汽車(chē)示范應(yīng)用的通知》（財(cái)建[2020]394號(hào)），明確提出通過(guò)“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策鼓勵(lì)燃料電池汽車(chē)關(guān)鍵核心技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)燃料電池汽車(chē)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
2020年12月31日，財(cái)政部等四部委發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知（2020）》（財(cái)建[2020]593號(hào)），規(guī)定2021年保持現(xiàn)行購(gòu)置補(bǔ)貼技術(shù)指標(biāo)體系框架及門(mén)檻要求不變，新能源汽車(chē)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在2020年基礎(chǔ)上退坡20%。
（三）各省及地市政策
截至2020年6月，全國(guó)范圍內(nèi)超過(guò)10個(gè)省及直轄市已出臺(tái)氫能產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)政策，超過(guò)40個(gè)市、縣出臺(tái)氫能產(chǎn)業(yè)相關(guān)政策[7]，其中江蘇、山東、浙江、廣東等沿海地區(qū)政策密度大，數(shù)量多。地方出臺(tái)政策主要集中在產(chǎn)業(yè)鏈中下游，涉及加氫站建設(shè)、氫燃料電池汽車(chē)推廣、補(bǔ)貼補(bǔ)助等政策。
1．各省、市出臺(tái)的氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃及引導(dǎo)性政策
2．各省市出臺(tái)的補(bǔ)貼及扶持政策
三、 中國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)的問(wèn)題與機(jī)遇
（一）中國(guó)現(xiàn)階段氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題
1．立法逐年完善，但尚存在較多不足
目前我國(guó)已出臺(tái)了較多國(guó)家指導(dǎo)性政策，但仍未形成氫能產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)性的法律體系，例如：
在氫氣制取方面，目前我國(guó)對(duì)制氫廠(chǎng)的建設(shè)審批尚無(wú)專(zhuān)門(mén)性法規(guī)、規(guī)章作為項(xiàng)目建設(shè)、管理的法律依據(jù)，如企業(yè)投資建設(shè)、改造制氫項(xiàng)目的，基本仍參考一般建設(shè)項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案的流程，取得投資主管部門(mén)、規(guī)劃、環(huán)境、土地、工程等方面的相關(guān)審批手續(xù)，其竣工驗(yàn)收亦對(duì)照一般建設(shè)項(xiàng)目辦理相關(guān)手續(xù)，并未考慮氫氣制取產(chǎn)業(yè)的特殊性。
在加氫站建設(shè)方面，國(guó)家層面亦未形成統(tǒng)一的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)范，僅各地出臺(tái)管理辦法，且不盡相同，如：上海規(guī)定由住建部門(mén)負(fù)責(zé)加氫站的經(jīng)營(yíng)許可管理工作，實(shí)施加氫站臨時(shí)經(jīng)營(yíng)許可核發(fā)[8]；張家口市規(guī)定，加氫站參照天然氣加氣站模式進(jìn)行管理，城管綜合行政執(zhí)法局是行業(yè)監(jiān)管部門(mén)[9]；武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）由區(qū)行政審批局組織審查并出具準(zhǔn)入意見(jiàn)[10]；濰坊市由城市管理局負(fù)責(zé)加氫站負(fù)責(zé)汽車(chē)加氫站的行業(yè)管理工作[11]；大連市由市發(fā)展改革委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)加氫站審批、建設(shè)、管理[12]。
2．產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)仍然缺失
我國(guó)已出臺(tái)了超過(guò)80項(xiàng)國(guó)家及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了氫制取、儲(chǔ)運(yùn)、基礎(chǔ)設(shè)施及燃料電池應(yīng)用等多個(gè)環(huán)節(jié)，但目前的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、體制機(jī)制仍難以滿(mǎn)足產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需求，關(guān)于氫品質(zhì)、儲(chǔ)運(yùn)、應(yīng)用的全行業(yè)監(jiān)督體系和測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)體系仍不健全。
3．核心技術(shù)長(zhǎng)足發(fā)展，但仍與國(guó)際領(lǐng)先技術(shù)存在差距
近年來(lái)，我國(guó)在氫能燃料電池技術(shù)、加氫站建設(shè)技術(shù)等多項(xiàng)技術(shù)領(lǐng)域均有長(zhǎng)足發(fā)展，但關(guān)鍵材料、核心部件的批量生產(chǎn)技術(shù)尚未形成，較多核心原材料，如催化劑、空壓機(jī)等仍主要依靠進(jìn)口，這嚴(yán)重制約了我國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)的自主可控發(fā)展的腳步。
?。ǘC(jī)遇與展望
1．對(duì)國(guó)家而言
完善產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策，全面規(guī)劃氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展途徑。包括圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、政策措施制定等，從國(guó)家層面研究制定氫能產(chǎn)業(yè)總體規(guī)劃和發(fā)展路線(xiàn)圖，從而引導(dǎo)我國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)的快速與健康發(fā)展。
加強(qiáng)立法及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制定，為氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。通過(guò)制定氫能單行法、修改完善已有法律體系，引入專(zhuān)家、研究機(jī)構(gòu)、企業(yè)、國(guó)際經(jīng)驗(yàn)制定和規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等途徑為氫能產(chǎn)業(yè)發(fā)展打好法律基礎(chǔ)。
2．對(duì)企業(yè)而言
大型傳統(tǒng)能源企業(yè)與國(guó)有企業(yè)從全產(chǎn)業(yè)鏈角度出發(fā)，廣泛開(kāi)展合作與競(jìng)爭(zhēng)，布局氫能產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)揮在傳統(tǒng)能源領(lǐng)域已形成的成熟基礎(chǔ)，運(yùn)用資金及規(guī)模優(yōu)勢(shì)積極打通氫能產(chǎn)業(yè)鏈。
民營(yíng)企業(yè)可利用其自身靈活優(yōu)勢(shì)，從燃料電池研發(fā)與制造，加氫站裝備研發(fā)等角度布局氫能產(chǎn)業(yè)中下游，積極利用地方優(yōu)勢(shì)政策，在氫能產(chǎn)業(yè)支持性政策完善的地區(qū)開(kāi)展氫能產(chǎn)業(yè)投資，并廣泛開(kāi)展與外資技術(shù)性企業(yè)的合作，積極參與氫能源汽車(chē)標(biāo)準(zhǔn)制定[13]。
3．對(duì)律師而言
應(yīng)加大氫能產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域法律研究，積極參與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法律法規(guī)及規(guī)范性文件的制定。同時(shí)，氫能產(chǎn)業(yè)作為新興法律服務(wù)領(lǐng)域，優(yōu)秀律師應(yīng)當(dāng)利用其在傳統(tǒng)領(lǐng)域積累的法律服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，與客戶(hù)共同成長(zhǎng)探索氫能領(lǐng)域投資與開(kāi)發(fā)。
四、結(jié)語(yǔ)
氫能源這一多優(yōu)勢(shì)的新型能源，是多國(guó)公認(rèn)的下一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，發(fā)展氫能產(chǎn)業(yè)亦可有效應(yīng)對(duì)全球綠色能源革命，推進(jìn)我國(guó)能源多樣化，保障能源安全，我國(guó)氫能產(chǎn)業(yè)立法及政策出臺(tái)經(jīng)過(guò)多年努力已初步形成產(chǎn)業(yè)法律框架，在此種現(xiàn)狀下，社會(huì)各主體積極參與到氫能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過(guò)程，才能促使國(guó)家在全球能源發(fā)展進(jìn)程中彎道超車(chē)，實(shí)現(xiàn)能源發(fā)展的跨越。
